Principi e regole per la tutela del patrimonio culturale.
Questioni aperte a livello europeo e a livello nazionale

Abstract del programma di ricerca

In considerazione della particolare attenzione che l’UE dedica alla tutela del patrimonio culturale, anche attraverso il programma Horizon 2020, la ricerca si pone l’obiettivo di fornire risposte a questioni fondamentali, ancora aperte, relative all’ordinamento del patrimonio culturale, a livello europeo e a livello nazionale.

  1. Una prima questione riguarda già il significato giuridico di “patrimonio culturale”, che non appare omogeneo nel diritto europeo e nel diritto interno. Nell’ordinamento italiano, il “patrimonio culturale” è costituito “dai beni culturali e dai beni paesaggistici (fra cui, i parchi naturali, le zone di interesse archeologico e i centri storici)” (artt. 2 e 142,cod.2004). Nei Trattati UE il “patrimonio culturale” è solo enunciato (art.3 Tr.UE,e art.167,Tr.funz.UE). In tema, la legislazione UE è assai frammentata, priva di coordinamento. Nella giurisprudenza UE, si registra una recente (2014) e sorprendente sentenza della Corte di giustizia, in cui la Corte si dichiara incompetente a giudicare in tema di paesaggio perché nel diritto dell’UE mancherebbero parametri giuridici al fine di giudicare la legittimità di norme legislative italiane per la tutela del paesaggio. A questo riguardo, merita di essere compreso il rapporto che intercorre tra Convezione europea per la tutela del paesaggio (Tr. internaz., promosso dal Consiglio d’Europa, e firmato a Firenze nel 2000), e ordinamento giuridico dell’UE (tanto più in quanto il Trattato è aperto in modo espresso alla adesione dell’UE). Ci sono quindi elementi assai significativi per fornire una risposta sul punto.
  2. Una seconda questione riguarda, come accennato sopra, la mancanza di coordinamento della legislazione UE, in tema di “patrimonio culturale”. Il punto non consiste tanto nella mera codificazione, intesa nell’ordinamento UE come creazione del testo vigente di una fonte più volte modificata, quanto invece nel tenere unite in modo sistematico, con metodo giuridico, le diverse fonti legislative europee rilevanti in materia. Si consideri, a questo proposito, che il sito internet ufficiale dell’UE, nella parte dedicata alle materie ("UE per tema"), neppure contiene una pagina web sul “patrimonio culturale”. L’obiettivo può essere proprio quello di creare tale pagina, potendo anche prefigurare una “start up” con competenze diverse (informatiche, giuridiche, ecc.).
  3. Una terza questione di fondamentale rilievo giuridico-istituzionale, nell’ordinamento italiano, concerne la distinzione tra tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, operata dalla riforma della Costituzione del 2001 (in particolare articolo 117 Cost.). E’ una distinzione che non riguarda il patrimonio culturale come “valore costituzionale”; riguarda bensì il patrimonio culturale come “materia”, al fine di stabilire la misura di competenza legislativa dello Stato e delle Regioni. E’ una distinzione problematica e controversa: tanto più, in quanto nella Costituzione laddove ci si riferisce al patrimonio culturale come valore (art 9), si parla esclusivamente di tutela (T. Montanari). Si osserva che la riforma costituzionale ha cercato di coinvolgere le Regioni in una materia che necessariamente sfugge ad esse: di qui la nascita della valorizzazione come funzione amministrativa (S. Cassese)
  4. Una quarta questione, anch’essa di fondamentale rilievo giuridico-istituzionale, nell’ordinamento italiano, concerne l’amministrazione pubblica del patrimonio culturale. E’ innanzi tutto questione di rilievo costituzionale. Ci si spiega con una domanda: è compatibile con il principio costituzionale di attribuzione delle competenze amministrative agli enti territoriali (Comuni, Province, Regioni) (principio contenuto nell’art. 118 Cost.), l’articolazione dell’amministrazione per il patrimonio culturale, tutta statale (Ministro, sovrintendenze, ecc.)? Non appare compatibile, tanto più se si considera che nella Regioni speciali, l’amministrazione per il patrimonio culturale è invece tutta regionale (o delle Province di TReBZ). Una riflessione è necessaria, anche a considerare recenti (2016) regolamenti del Governo di riorganizz.ne del Ministero beni cult. ed amb., già commentati per le discipline “tecnico-organizzative” che recano, e per la loro posizione nel sistema delle fonti, trascurando però di riflettere sulla loro legittimità, rispetto ad un quadro costituzionale di riconoscimento e di preferenza degli enti territoriali allo Stato, per l’esercizio delle competenze amministr.ve.
  5. Una quinta questione concerne il rapporto che intercorre tra “patrimonio culturale” e “beni comuni”. Il tema può collegarsi al tema dell'attuale “forza” dei vincoli (giuridici) sui beni culturali ed ambientali: la disciplina di ispirazione crociana con i suoi sviluppi nel d.l. Galasso (ora tutta contenuta nel cod.2004), alla prova dei fatti risulta debole (pur essendo espressione di hard law),emarginata, tanto che si ricorre alla “nuova”, “non giuridica” ma efficace e suggestiva, espressione “beni comuni”, principalmente allo scopo di sottolineare l’attualità dell’interesse pubblico alla tutela dei beni culturali ed ambientali, e di perseguire con impegno, tale interesse(T. Montanari, S. Settis). Una riflessione sistematica è assai opportuna, sia in riferimento a categorie giuridiche generali e classiche (del codice civile), come demanio e patrimonio indisponibile, sia in riferimento ai beni che in concreto sono implicati, ad iniziare dai beni simbolo della cultura (musei, biblioteche, archivi).
  6. Specifica attenzione merita la questione dei “centri e nuclei storici”, espressamente compresi tra i beni paesaggistici dal codice del 2004 (dlgs. n. 42), e così importanti e diffusi nel territorio italiano e segnatamente veneto. E’ tema complesso e delicato, che intreccia discipline giuridiche e azioni politico-amministrative relative a diversi settori e ad aree anche più estese (flussi turistici, sistema dei trasporti, attività commerciali, urbanistica, “città metropolitana”, “smart city”, “patto dei sindaci”, …).